الوحدة اليمنية... ومسيرة الإصلاحات الاقتصادية والمالية (2)

 

بدأت حكومة الجمهورية اليمنية منذ نهاية شهر مارس 1995م تنفيذ برنامجاً للتصحيح الاقتصادي بالاتفاق مع كلٍ من صندوق النقد والبنك الدوليين، وذلك على مرحلتين رئيسيتين، بدأت الأولى في مارس 1995 وامتدت حتى أكتوبر 2000. وفي المرحلة الثانية تواصلت خطوات الإصلاح الاقتصادي في إطار الخطة الخمسية الثانية للتنمية الاقتصادية والاجتماعية(2001-2005) وإستراتجية التخفيف من الفقر (2003-2005).

 

3- فشل محاولات الإصلاح الوطنية والمتمثلة في برنامج البناء الوطني ومؤتمر المائدة المستديرة للدول المانحة لليمن في صيف عام 1992.

4- التراجع الكبير في المساعدات والقروض الميسرة بسبب انهيار الكتلة الشرقية الاشتراكية والتي كانت تشكل مصدراً هاماً للمساعدات والمنح والقروض الميسرة لكلا شطري اليمن خلال عقدي السبعينيات والثمانينات من القرن الماضي. وكذلك اندلاع أزمة الخليج الثانية في 1990، وما نتج عنها من آثار سلبية عديدة على الأوضاع الاقتصادية والاجتماعية في اليمن، منها عودة ما يزيد من ثمانمائة ألف مغترب وعامل يمني من دول مجلس التعاون لدول الخليج العربي، وانقطاع المساعدات والمنح والقروض الميسرة من دول مجلس التعاون ومن الدول الغربية، رداً على مواقف اليمن  من هذه الأزمة وخاصة من التواجد الأجنبي في المنطقة.

 

وفي ظل هذا الوضع الحرج بدأت الحكومة اليمنية التفاوض مع كل من صندوق النقد والبنك الدوليين حول مكونات برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي وإجراءات تنفيذها على اعتبار أنها كانت غير قادرة بصورة عملية على معالجة مديونيتها الخارجية وتسوية متأخرات مدفوعات خدمة هذه الديون مع الدول الدائنة إلا في إطار نادي باريس وبعد التوصل إلى اتفاق مسبق مع هاتين المؤسستين على تنفيذ برنامجاً للتصحيح الاقتصادي، وبالتالي استعادة  جدارتها الائتمانية.  وهذا كان يستلزم تحقق أمرين متلازمين يتمثلان فيضرورة توصل الحكومة اليمنية إلى اتفاق عام مع جميع الدائنين، تتم في إطاره إعادة جدولة هذه الديون جماعياً، وبحيث يشكل هذا الإطار الأساس لبدء المفاوضات الثنائية بين الحكومة اليمنية وكل دولة دائنة على حدة. وهذا ما حدث فعلاً ، إذ توصلت الحكومة اليمنية، وبتعاون الصندوق والبنك الدوليين، إلى إطار عام لحل مشكلة الديون الرسمية وفقاً لشروط نابولي.

 

ولكي يتحقق ذلك كان لابد وأن يسبقه اتفاق مسبق بين الحكومة اليمنية وصندوق النقد والبنك الدوليين، تقبل الحكومة اليمنية بموجبه تنفيذ برنامج تصحيح اقتصادي متوسط الأجل، يُطلق عليه "برنامج التثبيت الاقتصادي والتكيف الهيكلي". فضلا عن ذلك، فإنه رغم أن اللجوء إلى هاتين المؤسستين الدوليتين لم يكن هو الخيار الوحيد المتاح أمام الحكومة اليمنية إلا أنها كانت تعتقد بأنه الخيار الأسهل والأفضل في ظل التنامي المتصاعد للعولمة الاقتصادية، وانتهاج معظم دول العالم لبرامج إصلاحات وتصحيح اقتصادي وعلى نطاق واسع.

 

تمثل الهدف العاجل لبرنامج الإصلاح الاقتصادي في إيقاف تدهور مؤشرات الاقتصاد الكلي واستعادة التوازن الاقتصادي. وعلى المدى المتوسط يمكن تحديد الأهداف العامة الأساسية والتي يسعى برنامج التصحيح الاقتصادي إلى تحقيقها إجمالاً في هدفين رئيسيين لهذا البرنامج يشكلان الغاية النهائية، بحيث ينظر إلى الأهداف والسياسات الأخرى بأنها مجرد أهداف وسيطة أو مرحلية لتحقيقها. وهما:

1. إعادة هيكلة الاقتصاد الوطني من خلال  تغيير وظيفة الدولة ودورها في إدارة الاقتصاد الوطني مقابل توسيع نطاق الدور الاقتصادي للقطاع الخاص للمساهمة  بدور أكبر في عملية التنمية الاقتصادية والاجتماعية، وذلك من خلال التركيز على قيامها بتهيئة الظروف المناسبة للقطاع الخاص ليكون هو المحرك الرئيسي للنشاط الاقتصادي الوطني والمتولي قيادة عملية التنمية.

2. تهيئة لاقتصاد اليمني  للاندماج في الاقتصاد الإقليمي والاقتصاد الدولي وفق آليات السوق من خلال تحرير التجارة الخارجية من كافة العوائق والقيود الإدارية والتنظيمية، والإعداد لانضمام اليمن إلى منظمة التجارة العالمية.

يمكن تقسيم مراحل الإصلاح زمنيا إلى مرحلتين أساسيتين، كما يلي:

بدأ برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي فعلياً مع إصدار الحكومة اليمنية في مارس 1995 لجملة من القرارات والإجراءات المالية والنقدية ، وقد تم تنفيذ برنامج الإصلاح الاقتصادي من قبل الحكومات المتعاقبة في المرحلة الأولى خلال فترتين زمنيتين رئيسيتين، ركزت الفترة الأولى على جوانب التثبيت الاقتصادي، وذلك خلال الفترة  من مارس 1995م وحتى يونيو 1997. واهتمت الفترة الثانية بجوانب الإصلاحات الهيكلية وذلك خلال الفترة من يوليو 1997- أكتوبر 2000، حيث تركزت اهتماماتها في تعميق الاستقرار الاقتصادي الذي تحقق خلال الفترة الأولى، ومعالجة ما تبقى من اختلالات وإزالة كافة التشوهات من ناحية، والانطلاق من ناحية أخرى خلال المرحلة الثانية (2001-2005) إلى إصلاحات هيكلية اشمل وأعمق تتضمن إعادة الهيكلة لكافة قطاعات الاقتصاد وتعديل تشريعاتها وآليات عملها، وإعداد إستراتيجية شاملة لتحديث الخدمة المدنية، وتحرير الاقتصاد بخلق بيئة تنافسية تعمل وفقاً لآلية السوق.

 

 

تم تنفيذ هذه المرحلة في خطوتين، بدأت الأولى في مارس 1995 وانتهت في شهر ديسمبر من السنة نفسها، لتبدأ الخطوة الثانية مباشرة في يناير 1996 وتمتد في يونيو 1997. ففي نهاية شهر مارس 1995 أعلنت الحكومة مجموعة من الإجراءات والقرارات المالية والنقدية كان الغرض منها وقف التدهور المالي والنقدي، وفي الوقت نفسه تأكيد جدية اليمن ورغبتـها فـي تنفـيذ برنامج تصحيح اقتصادي متوسط الأجل. ولذلك فإنه وبعد اتخاذ الحكومة اليمنية العديد من هذه الإجراءات تم التوصل إلى اتفاق رسمي مع صندوق النقد والبنك الدوليين لتنفيذ برنامج تثبيت اقتصادي وتكيف هيكلي، مدعومٍ بموارد الصندوق في إطار برنامج تسهيل الاستعداد الائتماني Stand - by Arrangement (SBA) ) ، تبعه اتفاق مع البنك الدولي في إطار برنامج الإنعاش الاقتصادي (ERC).

 

ونفذت الحكومة اليمنية خلال هذه الفترة مجموعة واسعة مــن الإجـراءات والقرارات التي تتـناول جوانـب السياســات المالية والنقدية والقطاع الخارجي، بالإضافة إلى إجراء تصحيحات هيكلية أولية، وذلك بغرض تحقيق هدفين رئيسيين، يتمثل أولاهما في تحقيق الاستقرار الاقتصادي من خلال السيطرة على معدلات التضخم المرتفعة ، وارتفاع مستويات عجز الموازنة العامة للدولة، وعجز ميزان المدفوعات، وبالتالي خلق التوازن بين الطلب الكلي والعرض الكلي. ويتمثل الثاني في  تهيئة الظروف المناسبة لحفز النمو الاقتصادي، فتحقيق الاستقرار الاقتصادي سوف يهيئ الظروف المناسبة لحفز النمو الاقتصادي، وكذلك البدء بإجراء إصلاحات هيكلية في كافـة الجوانـب الاقتصادية والاجتماعية والسياسية والتشريعية. 

 

شكلت هذه الفترة الخطوة الثانية نحو تعزيز الاستقرار الاقتصادي والبدء بالإصلاحات التنظيمية والإدارية والتشريعية، حيث توصلت الحكومة اليمنية إلى اتفاق مع الجهات المانحة، وفي مقدمتها صندوق النقد والبنك الدوليين لمواصلة عملية التصحيح الاقتصادي في إطار الدعم والمساندة التي يقدمها مجتمع المانحين وبرامجهم التمويلية في هذا الجانب. وفي هذا الإطار توصلت الحكومة اليمنية إلى اتفاق مع صندوق النقد والبنك الدوليين لمواصلة عملية التصحيح الاقتصادي في إطار برنامجي الصندوق، تسهيل التمويل الموسع EFF))، وتسهيل تمويل التكيف الهيكلي المعززESAF)) والذي تحول إلى ما يعرف بتسهيل التخفيف من الفقر وتعزيز النمو(PRGF)، وكذلك في إطار قرض الإصلاح المالي (FSAC ) للبنك الدولي، وذلك للفترة من يوليو1997 وحتى أكتوبر 2000. وقد تمثلت الأهداف الرئيسية لهذه المرحلة في:

- مواصلة تنفيذ الإجراءات والقرارات التي تحقق استمرارية الاستقرار الاقتصادي في كافة جوانب الاقتصاد الكلي، وتوسيع نطاق إجراءات التصحيحات الهيكلية كماً وكيفاً ، لتوفير بيئة مناسبة تساعد في تسريع النمو الاقتصادي.

- رفع معدل النمو الاقتصادي للناتج المحلي الإجمالي للقطاع غير النفطي إلى مستوى 6% على الأقل في المتوسط سنوياً. على أن يعتمد تحقيق هذا المعدل بدرجة أساسية على أداء القطاع الخاص في كافة الأنشطة الإنتاجية والخدميـة المختلفة، والذي سيمثل القاعدة الأساسية لزيادة وتوسيع الصادرات غير النفطية.

- رفع مستوى نسبة الاستثمارات الكلية والادخار القومي إلى الناتج المحلي الإجمالي، من خلال إجراءات السياسات المالية والنقدية والقطاع الخارجي من ناحية ، وتحرير الاقتصاد اليمني، وتعزيز دور القطاع الخاص ونيل ثقته، وتعزيز الوساطة المالية من ناحية أخرى.

- تعزيز وتقوية هيكل الموازنة العامة والحفاظ على مستوى العجز ( على أساس نقدي ) عند مستوى 2% إلى الناتج المحلي الإجمالي في المتوسط سنوياً،  وذلك من خلال اتخاذها الإجراءات الكفيلة لزيادة الإيرادات الضريبية المباشرة وغير المباشرة، وتخفيض النفقات العامة، وبالذات تلك المتعلقـة برفع الدعم عن مادتي القمح والدقيق، وزيادة أسعار السلع والخدمات العامة ، وخفض التحويلات الاجتماعية، على أن يتم تمويل عجز الموازنة من مصادر تمويل خارجية، إلى جانب تعزيز هيكل الموازنة العامة بإجراء تصحيحات هيكلية واسعة.

- تعزيز دور الجهاز المصرفي في تحقيق الاستقرار النقدي، وتخفيض معدل التضخم الأساسي إلى 7.5% على الأكثر في عام 1997، ثم خفضه إلى مستوى 5% في المتوسط سنوياً بعد ذلك.

- تحسين ورفع مستويات المعيشة للأفراد من خلال تحسين مستوى الخدمات الصحية والتعليمية، ورفع مستوى نصيب الفرد من الدخل القومي ، وتعزيز المؤشرات الاجتماعية ، ودعم ترتيبات شبكة الأمان الاجتماعي ، وأتباع الحكومة استراتيجية تسمح بحدوث زيادات معتدلة في الاستهلاك الحقيقي الخاص.

- احتواء عجز الحساب الجاري في ميزان المدفوعات إلى مبلغ 125 مليون دولار في المتوسط سنوياً وبنسبة 2% في المتوسط سنوياً من الناتج المحلي الإجمالي ، وأن تكون نسبة خدمة الديون الخارجية إلى متحصلات الحساب الجاري حوالي 7% (بافتراض تخفيض الدين)، وفي الوقت نفسه الحفاظ على حجم احتياطيات النقد الأجنبي عند مستوى يغطي 4.5 شهور من الواردات .

- تخفيف عبء مديونية اليمن الخارجية عن طريق الإعفاء و/أو إعادة جدولتها، والتي بلغت في عام 1996 حوالي 9.1 مليار دولار، تشكل ما نسبته 162% من الناتج المحلي الإجمالي. وقد شكلت المديونية المستحقة لروسيا الاتحادية الجزء الأكبر من هذه الديون، بحيث وصلت هذه المديونية إلى 5.8 مليار دولار، وبنسبة 64% من إجمالي ديون اليمن الخارجية. من ناحية أخرى شكلت متأخرات مدفوعات أقساط هذه الديون ما نسبته 55% من إجمالي مديونية اليمن الخارجية، وبمبلغ 5.1 مليار دولار ، كما بلغت متأخـرات مدفوعات الفوائد حوالي 1.3 مليار دولار.

 

حققت المرحلة الأولى من برنامج الإصلاح الاقتصادي  1995-2000 مقارنة  بالفترة 1991 -1994 العديد من النتائج الايجابية يتمثل أبرزها فيما يلي :

1- ارتـفاع متوسط معدل نمو الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي إلى  نحو 5.5% خلال فترة البرنامج، الأمر الذي أسهم في زيادة حقيقية في نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي تصل إلى 2% في المتوسط سنوياً أخذا في الاعتبار معدل نمو السكان والبالغ 3.5%.

2-  انخفاض معدل التضخم السنوي من حوالي 71.3% في عام 1994 إلى 4.6% عام1995، ثم إلى 10.1% في المتوسط سنوياً خلال الفترة 1998 – 2000، وهي وإن كانت أقل من المعدلات المستهدفة إلا أنها تعد أفضل مقارنة بتزايد معدلات التضخم خلال الفترة السابقة.

3- انخفاض حجم عجز الميزانية العامة للدولة من حوالي 45.6 مليار عام 1994 إلى حوالي 26.6 مليار في عام 1995 ، وحوالي نصف مليار ريال فقط في عام 1996، وذلك قبل أن يرتفـع هذا العجـز على التوالي إلى 7.9 مليار و 57 مليار ريال في العامين التاليين 1997 و1998، نتيجة الهبوط الشديد لأسعار النفط العالمية، وبالتالي انخفضت نسبة هذا العجز إلى الناتج المحلي الإجمالي من 15.7% عام 1994 إلى حوالي 3.4% في المتـوسط سنوياً خلال الفترة 1995-         1998 وحيث تم تمويل العجز بالكامل من مصادر حقيقية تتمثل في أذون الخزانة عام.

 

وقد أدى تحسن أسعار النفط العالمية خلال عامي 1999 و2000 إلى تحقيق فائضاً في الميزانية العامة بلغ حوالي 17.9 مليار ريال عام 1999 ارتفع في العام التالي إلى حوالي 97.5 مليار ريال وبما يعادل 6.6 % من الناتج المحلي الإجمالي، ويشير ذلك بكل وضوح إلى الارتباط القوي بين الموازنة العامة والإيرادات النفطية وحساسيتها لتقلبات أسعار النفط .

 

6- ارتفاع سعر صرف الريال اليمني مقابل الدولار من حوالي 81 ريالاً للدولار الواحد كمتوسط خلال عام 1994 إلى 165.2 ريالاً للدولار الواحد في عام 2000، وبنسبة زيادة مقدارها 103.7%. تنخفض هذه النسبة إلى 63.4% بالنسبة لسوق الصرف الموازية وبمتوسط انخفاض سنوي يصل إلى حوالي 10.6%.

وقد توفرت لليمن خلال المرحلة الأولى من برنامج الإصلاح الاقتصادي والمالي العديد من العوامل والظروف الملائمة التي ساهمت بصورة أو بأخرى في تحقيق  العديد من النتائج الايجابية خلال المرحلة الأولى، من أبرز هذه العوامل ما يلي:

1- طبيعة الإجراءات والتدابير التي اتخذت خلال هذه المرحلة والتي تتسم بسهولة تطبيقها باعتبارها قرارات إدارية. فعلى سبيل المثال فإن معظم النتائج الايجابية التي تحققـت في الموازنة العامة  كانت نتيجة لرفع أسعار السلع والخدمات التي تدعمها الدولة، فضلاً عن تخفيض أسعار الصرف الرسمية بعد توحيدها في سعر صرف رسمي رئيسي واحد، إلى جانب التعديلات الجوهرية على قوانين الضرائب المباشرة وغير المباشرة.

2- المساندة المالية الخارجية لبرنامج الإصلاحات من قبل الدول والجهات المانحة والمتمثل في المساعدات والقروض التي حصـلت عليها الحكومــة اليمنية خلال المرحلة الأولى.

3- الدعم السياسي والشعبي لهذه الإجراءات، حيث تولت القيادة السياسية بنفسها  إدارة ملف الإصلاح الاقتصادي والمالي ومتابعة تنفيذه خطوة بخطوة.

 

في المقابل، فإن هذه النتائج الايجابية جاءت على حساب النفقات الاجتماعية والنفقات الاستثمارية، وكانت لها كذلك آثار سلبية في الجانب الاجتماعي. فعلى الرغم من النجاح الذي حققه برنامج الإصلاح والتصحيح الاقتصادي، إلا أنه لم يستطع وقف التدهور المستمر في مؤشرات الفقر واتساع نطاقه بحيث تزايد عدد السكان غير القادرين على تلبية احتياجات الغذاء فضلاً عن الاحتياجات الأساسية الأخرى وفقاً لنتائج مسح ميزانية الأسرة لعام 1998م والمسح الوطني لظاهرة الفقر لعام 1999. واللذان أظهرا مدى انتشار وحدة الفقر وعلى توسيع الهوة بين المناطق الريفية والحضرية. وعلى الرغم من أهمية الدور الذي قامت به منظومة شبكة الآمان الاجتماعي في التخفيف من الفقر إلا أنها كانت في ذلك الوقت تنطوي على إمكانيات فعلية متواضعة لمكافحة الفقر ولتقديم شبكة آمان اجتماعي تحقق أهدافها بصورة فاعلة، كما أن هذه الشبكة كانت تواجه صعوبات ومعوقات تحول دون اكتمال وتكامل دورها وتقلل من فاعليتها في التخفيف من الفقر والوصول إلى الفقراء.

 

وفي الجانب الاقتصادي فإن دخل الفرد ظل منخفضاً ولم تتمكن السياسات المتبعة من إحداث تحسن حقيقي يذكر خلال فترة تنفيذ هذا البرنامج، فقد بلغ متوسط نصيب الفرد من الناتج القومي الإجمالي في عام 1990 حوالي (701) دولار، انخفض في عام 1994 إلى (365) دولار وبلغ في عام 2000 حوالي (521) دولاراً. و لم يقتصر الأمر على انخفاض متوسط دخل الفرد، وإنما امتد الوضع إلى معظم المعايير المتصلة بمستوى معيشة السكان، الأمر الذي معه لا يزال اليمن يصنف ضمن مجموعة الدول الأقل نمواً في العالم ، وذات التنمية البشرية المنخفضة.

قامت الحكومة اليمنية بتضمين إجراءات وتدابير الإصلاحات الاقتصادية خلال هذه المرحلة في إطار الخطة الخمسيه الثانية (2001-2005) وبدون الدخول في اتفاق رسمي مع كل من الصندوق والبنك الدوليين في إطار البرامج والتسهيلات التي يقدمانها. وقد تعزز التزام الحكومة اليمنية بمواصلة تنفيذ الإصلاحات عند إعداد وإقرار إستراتيجية التخفيف من الفقر (2003-2005) والتي وافق عليها مجلسي إدارة المؤسستين خلال عام 2003. وركزت الأهداف والسياسات العامة للخطة الخمسية الثانية وإستراتيجية التخفيف من الفقر على مواصلة دعم وتعزيز الاستقرار الاقتصادي وتنفيذ الإصلاحات الهيكلية وبما يهيئ البيئة المناسبة لحفز النمو الاقتصادي، وبالذات في القطاعات الإنتاجية والخدمية الواعدة، وزيادة كفاءة ومساهمة القطاع الخاص في الأنشطة الاقتصادية والخدمية المختلفة. وكذلك العمل على تحسين الوضع المالي للدولة وتنويع الهيكل الاقتصادي، وزيادة مقدرته التنافسية.

 

تمثلت أبرز أهداف وسياسات الإصلاحات الاقتصادية والمالية والنقدية خلال المرحلة الثانية فيما يلي:

1.      تعزيز وتعميق الإصلاحات الاقتصادية التي بدأتها في المرحلة الأولى مع إعطاءاهتمام أكبر بالجوانب المتعلقة بالتخفيف من الفقر ومنظومة الحكم الرشيد فضلا عن تحسين البيئة الاستثمارية لجذب استثمارات القطاع الخاص وزيادة مساهمته و حفز النمو الاقتصادي في القطاعات الإنتاجية والخدمية الواعد.

2.    تحسين أداء الاقتصاد الوطني، من خلال تحقيق متوسط معدل نمو للناتج المحلي الإجمالي (5.6%)، على أن يصل بالنسبة للناتج المحلي الإجمالي غير النفطي إلى 8%. وبالتالي زيادة متوسط نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي الحقيقي إلى 2.3% بغرض تحسين مستوى المعيشة، وكذا بلوغ معدل نمو قوة العمل بـ 3.9% في المتوسط سنوياً، لينخفض معدل البطالة من 12% عام 2000 إلى 9.5% عام 2005.

-    الاستمرار في تطبيق سياسة الانضباط المالي الحالية والتي تعني عدم السماح لعجز الموازنة أن يتجاوز الحدود الآمنة، وذلك من خلال إتباع العديد من  السياسات والإجراءات في جانبي الإيرادات العامة والنفقات العامة.

-    تضمنت الخطة والإستراتيجية سياسات وإجراءات لزيادة نصيب الخدمات الاجتماعية الأساسية من النفقات العامة وخاصة التعليم والصحة، وكذلك زيادة الاستثمارات العامة في البنية التحتية للمناطق الريفية التي تحتضن أغلب السكان والعدد الأكبر من الفقراء. كما استهدف الإنفاق العام القطاعات المرتبطة بالتخفيف من الفقر لتحسين معيشة السكان.

-    كما تضمنت الخطة والإستراتيجية إجراءات عديدة بهدف تطوير هيكل الموازنة العامة للدولة وإطارها العام من بينها، تطبيق التبويب الوظيفي للنفقات العامة في الموازنة العامة للدولة، وتطوير منظومة القوانين المالية، والمتمثلة في كلٍ من القانون المالي و قانون المناقصات والمزايدات الحكومية، إلى جانب إعداد دليل النظام المالي والمحاسبي الموحد،  وكذا اللوائح والهياكل الخاصة بوزارة المالية ومكاتبها والوحدات المحاسبية.

·    تشجيع إنشاء مؤسسات تمويلية وصناديق متخصصة للتنمية القطاعيةوللصادرات وتنفيذ برامج ائتمانية وتمويلية خاصة لمنح القروض الميسرة للأسر المنتجة والمرأة والفقراء وللأنشطة الريفية والصناعات والحرف اليدوية والتقليدية والمشروعات الصغيرة وغيرها.