وجهة نظر حول التعديلات الدستورية بشأن نظام الحكم

الإثنين, 10-ديسمبر-2007

د. سهير علي احمد * -
وجهة نظر حول التعديلات الدستورية بشأن نظام الحكم
قبل الولوج في الحديث عن مبادرة الرئيس في أن يكون النظام السياسي للحكم رئاسياً كاملاً، أود أن أوضح ماهية النظام الرئاسي والنظام البرلماني والمختلط وذلك على النحو الآتي:

النظام الرئاسي

يضع هذا النظام الهيئة التنفيذية بيد رئيس الجمهورية، رئيس الصفوة الحاكمة، يعاونه الوزراء الذين يعدون مجرد مستشارين له، كما أن رئيس الدولة هو رئيس الحكومة، لذلك يستقل رئيس الدولة باختيار الوزراء، بحيث ينعدم دور البرلمان في هذا الخصوص، ومن ثم يكون الوزراء مسؤولين أمامه فقط، ولهذا فإن رئيس الدولة يمارس اختصاصاته مباشرة بقرارات يوقعها بمفردة لأنه هو المسؤولة الأول والأخير عن سير أعمال الهيئة التنفيذية.

وهذا النظام يتلاءم مع الأنظمة السياسية المتقدمة اقتصادياً وسياسياً واجتماعياً لأنه ليس باستطاعة رئيس الدولة في مثل هذه الأنظمة مخالفته الدستور والقوانين لسلطته، ومثل هذا أخذت به الولايات المتحدة الأمريكية.

النظام البرلماني

وبموجب هذا النظام توزع أعمال الهيئة التنفيذية بين رئيس الدولة والحكومة، فتمارس الهيئة التنفيذية أعمالها باسم رئيس الدولة، المسؤولية الفعلية يتحملها مجلس الوزراء بزعامة رئيس الأغلبية البرلمانية.

ولهذا فإن النظام البرلماني تحكمه قواعد محددة أهمها عدم مسؤولية رئيس الدولة، ذلك لأن الاختصاصات التي ينص عليها الدستور باسم الدولة تمارس من قبل الحكومة، أي مجلس الوزراء، الذي يحصل على ثقة البرلمان، ذلك لأن التقليد يجري على أن يختار رئيس الدولة رئيس الوزراء من بين الزعماء البرلمانيين الحائزين على ثقة البرلمان، ثم يختار رئيس الوزراء زملاءه الوزراء، على أن تقدم الوزارة بعد ذلك إلى البرلماني للحصول على ثقته.

ولهذا فالحكومة تكون حرة التصرف، ولكن في نطاق القواعد القانونية المقررة، بحيث إذا تجاوزت حدود القواعد القانونية فإن تصرفها غير مشروع.

وبذلك يتبين أن النظام البرلماني يمكن أن يتلاءم مع الأنظمة السياسية في الدول النامية أكثر من النظام الرئاسي، ذلك لأنه يمكن التخوف من رئيس الدولة المنتخب في النظام الرئاسي في الدول المتخلفة، لأنه ربما يستند برأيه دون الرجوع إلى الشعب، ومن ثم ينفرد بالسلطة ويصبح حكماً استبداديا.

النظام المختلط

إن النظام السياسي الذي يأخذ بالنظام المختلط يجمع بين مظاهر النظام الرئاسي ومظاهر النظام البرلماني، ومن ثم فإن أعمال سلطة الدولة تتقاسمها كل من الهيئتين التنفيذية والتشريعية، ومثل هذا أخذت به فرنسا وفق دستور 1958م والمعدل سنة 1962م، حيث حددت المادة (34) من الدستور الفرنسي لعام 1958م اختصاصات الهيئة التشريعية على سبيل الحصر بحيث لايجوز تجاوزها، وقد حددت المادة (37) من الدستور نفسه بأن باقي التشريع يكون من اختصاص الهيئة التنفيذية إلى ما جاء في المادة (16) من الدستور نفسه، بحيث جعلت اختصاصات رئيس الدولة في النظام المختلط في الظروف الاستثنائية واسعة جداً لا حدود لها من الناحية التشريعية والتنفيذية.

وبالرغم من كل هذا فإن رئيس الدولة في النظام المختلط ينتخب من قبل الشعب على مرحلة أو مرحلتين وفقاً لما جاء في الدستور، كما أن رئيس الوزراء الذي يعين من قبل رئيس الدولة والوزراء الذين يرشحهم رئيس الوزراء لابد أن يحصلوا على ثقة الوطنية، على أساس البيان الذي يشرح فيه الوزير الأول سياسة الحكومة وبرنامجها.

وبذلك فإن الهيئة التنفيذية في النظام المختلط تتكون من رئيس الدولة الذي يلعب الدور الأساسي في العمل التنفيذي بالإضافة إلى العمل التشريعي، بحيث يصبح رئيس الوزراء والوزراء تابعين وخاضعين لإرادته، وذلك لأن رئاسة مجلس الوزراء لاتتقرر للوزير الأول بل لرئيس الجمهورية، ولكن تتحقق المسؤولية التضامنية للوزراء ورئيس الوزراء على السياسة العامة لمجلس الوزراء أمام الجمعية الوطنية من دون رئيس الجمهورية.

وبالرجوع إلى النظام السياسي في اليمن نجده أخذ بالنظام المختلط بحيث يجمع بين مظاهر النظام الرئاسي ومظاهر النظام البرلماني وذلك على النحو الآتي:

أخذ الدستور اليمني بثنائية السلطة التنفيذية، يمارسها كل من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء (1).

هذا ويعمل رئيس الجمهورية على تجسيد إرادة الشعب واحترام الدستور والقانون وحماية الوحدة الوطنية ومبادئ وأهداف الثورة اليمنية، والالتزام بالتداول السلمي للسلطة، والإشراف على المهام السيادية المتعلقة بالدفاع عن الجمهورية، وتلك المرتبطة بالسياسة الخارجية للدولة ويمارس صلاحيته على الوجه المبين في الدستور(2).

ويتولى رئيس الجمهورية(3) أيضاً تمثيل الجمهورية في الداخل والخارج ودعوة الناخبين في الموعد المحدد إلى انتخاب مجلس النواب والدعوة إلى الاستفتاء العام، وتكليف من يشكل الحكومة وإصدار القرار الجمهوري بتسمية أعضائها، ويضع بالاشتراك مع الحكومة السياسة العامة للدولة ويشرف على تنفيذها على الوجه المبين في الدستور، وتسمية أعضاء مجلس الدفاع الوطني طبقاً للقانون، وإصدار القوانين التي وافق عليها مجلس النواب ونشرها وإصدار القرارات المنفذة لها، وتعيين وعزل كبار موظفي الدولة من المدنيين والعسكريين وفقاً للقانون، وإنشاء الرتب العسكرية بمقتضى القانون، ومنح النياشين والأوسمة التي ينص عليها القانون أو الإذن بحمل النياشين التي تمنح من دول أخرى، وإصدار قرار المصادقة على المعاهدات والاتفاقيات التي يوافق عليها مجلس النواب، والمصادقة على الاتفاقيات التي لا تحتاج إلى تصديق مجلس النواب بعد موافقة مجلس الوزراء، وإنشاء البعثات الدبلوماسية وتعيين واستدعاء السفراء طبقاً للقانون، واعتماد الممثلين للدول والهيئات الأجنبية، ومنح حق اللجوء السياسي وإعلان حالة الطوارئ والتعبئة العامة وفقاً للقانون.

ويتولى اختصاصات أخرى ينص عليها الدستور والقانون مثل: حق حل مجلس النواب والاعتراض على القوانين وإحالة رئيس الوزراء ونوابه والوزراء إلى التحقيق والمحاكمة (1). ووقف الحكومة عن العمل والمشاركة في أختيار الوزارة وحق التصديق على الأحكام القضائية المتعلقة بالإعدام بحيث لاتنفذ الا بعد ذلك التصديق (2)، كما يتولى إصدار اللوائح التنفيذية (3)، واللوائح التنظيمية (4) ولوائح الطوارئ (5).

وبهذا نجد أن المشرع الدستوري اليمني قد منح رئيس الجمهورية دوراً فعالاً وايجابياً في مجال السلطة التنفيذية والتشريعية والقضائية (6) لا مجرد دور ثانوي ينحصر في مسألة الإشراف على الحكومة.

هذا وقد عرف الدستور الحالي مجلس الوزراء بأنه (هو حكومة الجمهورية اليمنية، وهو الهيئة التنفيذية والإدارة العليا للدولة ويتبعها - دون استثناء - جميع الإدارات والأجهزة والمؤسسات التنفيذية التابعة للدولة).

وهذا التعبير هو وفق النظام البرلماني القائم على ثنائية السلطة التنفيذية، وفيه لا يكون لرئيس الدولة سلطات حقيقية، ولهذا تكون الوزارة فيه هي الهيئة التنفيذية العليا، لكن دستور الجمهورية اليمنية لم يأخذ بهذا النظام على إطلاقه إذ طعمه ببعض مظاهر النظام الرئاسي لاسيما فيا يتعلق بسلطات رئيس الدولة، ولهذا أخفق المشرع الدستوري اليمني في التعبير حينما قال أن مجلس الوزراء هو الهيئة التنفيذية العليا.

لأنه ليس صحيحاً أن الوزارة هي الهيئة التنفيذية العليا للدولة، لمشاركة رئيس الجمهورية هذه الهيئة بل يعد رئيس الجمهورية هو السلطة التنفيذية العليا للدولة الأكثر أهمية من الناحية الدستورية والعملية التنفيذية، ومجلس الوزراء هو الهيئة التنفيذية والإدارية (في المرتبة الثانية) للدولة.

ولو أن الدستور قال في تعريفه إن (مجلس الوزراء هو حكومة الجمهورية اليمنية وهو الهيئة الإدارية العليا ويشكل مع رئيس الجمهورية الهيئة التنفيذية العليا للدولة) لكان هذا أصوب!

وبهذا نجد أن السلطة التنفيذية المتمثلة في رئيس الجمهورية في واقع اليمن السياسي هي الأكثر أهمية بوصفها القيادة الفعلية للدولة.

يرى بعض الكتاب اليمنيين2 أن نصوص النظام الدستوري للجمهورية اليمنية تؤكد أن المشرع الدستوري قد تبنى النظام النيابي البرلماني والمطعم ببعض مظاهر النظام الرئاسي، فهو نظام نيابي برلماني لأنه قد أخذ بأسلوب ثنائية السلطة التنفيذية ومبدأ التعاون والرقابة المتبادلة بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية، تجسيداً لمبدأ الفصل بين السلطتين فصلاً مرناً وليس فصلاً تاماً ومطلقاً كما هو الحال في النظام الرئاسي.

ومن مظاهر التعاون بين السلطتين التشريعية والتنفيذية في ظل الدستور الحالي جواز الجمع بين عضوية البرلمان وشغل الوزارة، وحق السلطة التنفيذية في اقتراح القوانين أمام البرلماني.

كما نص الدستور على مظاهر الرقابة المتبادلة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، وتتمثل رقابة السلطة التشريعية على السلطة التنفيذية في حق مجلس النواب في تقديم توجيهات وتوصيات للحكومة وطرح موضوع عام للمناقشة، كما أن لها إجراء التحقيق واستجواب الحكومة، كما قرر الدستور المسؤولية الوزارية أمام مجلس النواب، فقد أخذ الدستور الحالي بالمسؤولية الجماعية والفردية حينما قرر في المادة (96) منه (أن مجلس الوزراء مسؤول مسؤولية جماعية وفردية) ، كما أعطى مجلس النواب حق سحب الثقة من الحكومة بعد إجراءات أوضحتها المادة(8).

وجدير بالملاحظة أن هذا الحق على الرغم من وجودة في الدساتير السابقة الا أن السلطة التشريعية اليمنية لم تستخدمه في حياتها الدستورية ولو لمرة واحدة قبل الوحدة.

وبغرض تحقيق التوازن بين السلطات قرر الدستور الحالي للسلطة التنفيذية وسائل موازية لرقابة السلطة التشريعية أهمها الحق في التدخل في تكوين مجلس النواب، فرئيس الجمهورية هو الذي يتولى دعوة الناخبين في الموعد المحدد إلى انتخاب مجلس النواب(1).

والحق في التدخل في سير العمل البرلماني عن طريق مجموعة وسائل منها دعوة المجلس إلى الانعقاد العادي وغير العادي، وطلب سرية الجلسات، وحضور الجلسات، كما أنه يجوز حل مجلس النواب، وأخيراً الاشتراك في الوظيفة التشريعية كحق اقتراح القوانين واقتراح تعديلها وهذا الحق مشترك لعضو مجلس النواب وللحكومة، وحق إعادة النظر في القوانين وحق الإصدار إذ يجوز (لرئيس الجمهورية حق طلب إعادة النظر في أي مشروع قانون اقره مجلس النواب).

وفي رأيتا فإن نظام الحكم في ظل دستورنا الحالي، هو نظام رئاسي مطعم بالنظام البرلماني، فهو رئاسي لأن الدستور قد منح رئيس الجمهورية صلاحيات واسعة جداً وذلك عكس ماهو متبع في النظام البرلماني، فرئيس الدولة في النظام البرلماني يسود ولا يحكم وليس مسؤولاً سياسياً ولكنه يقوم بدور الحكم المحايد بين الوزارة والبرلمان، ويعمل على تحقيق التوازن بينهما ومنع أحدهما من السيطرة على الآخر أو من مخالفة الدستور، ولا يملك العمل منفرداً من دون الوزارة إذ أنه يمارس السلطة التنفيذية عن طريقها.

وباستقراء نصوص الدستور يظهر لنا جلياً أن رئيس الجمهورية اليمنية يمارس صلاحيات فعلية، فهو القائد الأعلى للقوات المسلحة، ويحق له حل مجلس النواب، علماً بأن هذا الحق في النظام البرلماني مناط بالوزارة، كما يحق لرئيس الجمهورية اليمنية وقف الحكومة عن العمل، والمشاركة في اختيار الوزارة وتكليف من يشكلها، وكما هو معروف أن الوزارة تكون في النظام البرلماني مسؤولة سياسياً أمام البرلمان فقط مسؤولية تضامنية وليس إمام رئيس الجمهورية.

وبهذا نجد أن النظام اليمني ليس فقط مطعماً ببعض مظاهر النظام الرئاسي، فهو أصلاً نظام رئاسي لأن رئيس الجمهورية هو الرئيس الفعلي للدولة ومجلس الوزارة يشاركه في السلطة، والفرق بين النظام اليمني والنظام الأمريكي ( الرئاسي) هو تسمية مجلس الوزراء أو وجود مجلس الوزراء.

ولهذا نرى أن من ابرز ملامح الدستور اليمني الحالي الوضع الخاص لرئيس الجمهورية وهيمنته الكاملة على سائر السلطات والمؤسسات الدستورية وذلك نتيجة عوامل شتى في مقدمتها الأخذ بالنظام المختلط.

ونحن إذا ما قارنا بين النظام المختلط (في اليمن) وبين النظام الرئاسي كما هو مطبق في الولايات المتحدة الأمريكية، لتبين لنا أن السلطات التي يمارسها رئيس الجمهورية في النظام المختلط تجاوز بكثير سلطات الرئيس في النظام الرئاسي.

وعليه فإن مبادرة رئيس الجمهورية بانتقال نظام الحكم المختلط إلى النظام الرئاسي، خطوة لتقليص بعض هذه الصلاحيات، فالنظام الرئاسي يقوم على مبدأ الفصل التام بين السلطات الثلاث، ومبدأ وحدة السلطة التنفيذية.

وبذلك يقوم رئيس الدولة في مزاولة السلطة التنفيذية استناداً لمبدأ الاستقلال العضوي ومبدأ التخصص الوظيفي.

هذه وجهة نظر متواضعة..

والله ولي التوفيق

هامش :

1- أنظر المادة (105) من الدستور.

2- أنظر المادة (119) من الدستور المعدل.

3- أنظر المادة (118) من الدستور المعدل.

4- أنظر المادة (137) من الدستور المعدل.

5- أنظر المادة (123) من الدستور المعدل.

6- أنظر المادة (96) من الدستور 1991 والمادة (20) من الدستور المعدل.

7- أنظر نفس المواد السابقة.

8- أنظر المادة (97) من الدستور 1991 والمادة (121) من الدستور المعدل.

9- رئيس الجمهورية مجلس القضاء الأعلى- أنظر قانون السلطة القضائية اليمني المادة (104).

10- أنظر د. مطهر العزي: نظام الحكم في دستور سنة 1991م في ظل الجمهورية اليمنية 1997م ص 37 وأنظر د. أحمد عبدالملك أحمد: القانون الدستوري ، مصدر سابق ص 137 وما بعدها، وأنظر عبدالحق المغزي: مصدر سابق، ص 169 وأنظر د. مطهر العزي : المبادئ الدستورية، 1997 ص 191.

11- أنظر د. أحمد عبدالملك أحمد : القانون الدستوري منشورات دار الجامعة اليمنية صنعاء 1997م ، ص (195).

12- أنظر المواد (118) و 73 من الدستور المعدل لعام 1994م.

13- أنظر أحمد حافظ عطيه نجم، مصدر سابق ص 110.
*أستاذ القانون العام المساعد كلية الحقوق - جامعة عدن